OZE – Czego żąda Unia i co na to Polska

W wypadku polityki UE dotyczącej odnawialnych źródeł energii kluczową rolę odgrywa Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Z zobowiązań zaciągniętych m.in. w pakiecie klimatycznym wynika, że do 2020 r. Polska ma obowiązek uzyskać 15-proc. udział OZE w całkowitym zużyciu energii oraz stworzyć trwałe podstawy dla systematycznego zwiększania tego udziału w następnych dekadach. Dążenie do zwiększenia udziału tych źródeł w bilansie produkcji energii elektrycznej w kraju, ze względu na wysokie koszty inwestycji, wymaga stosowania odpowiednich systemów wsparcia, będących gwarancją ich systematycznego rozwoju. Mechanizm wsparcia przedsiębiorców wytwarzających energię elektryczną w OZE zasadniczo jest dwukierunkowy.

Polega on na obowiązkowym zakupie wytworzonej energii elektrycznej przez sprzedawcę z urzędu i wydawaniu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki świadectw pochodzenia (OZE), które potwierdzają wytworzenie energii elektrycznej w źródle odnawialnym. Świadectwa te, w postaci praw majątkowych z nich wynikających, mogą być zbywane na giełdzie, stanowiąc dodatkowe źródło przychodu dla podmiotów produkujących energię przyjazną środowisku.

Co na to polski ustawodawca?
Termin implementacji powyższej dyrektywy Unii upłynął 5 grudnia 2010 r. Dopiero w dniu 22 grudnia 2011 r. Ministerstwo Gospodarki zaprezentowało pakiet projektów trzech ustaw: nowe Prawo energetyczne, Prawo gazowe oraz ustawę o odnawialnych źródłach energii. Prace nad tym pakietem nowych ustaw, tzw. „dużym trójpakiem energetycznym” nadal trwają. Jednakże z uwagi na fakt, iż rząd polski opóźnia już ponad trzy lata implementację prawa unijnego, które miało pomóc w osiągnięciu tego celu, pod koniec marca 2012 r. Komisja Europejska pozwała Polskę przed Trybunał Sprawiedliwości UE za regulowane ceny gazu dla odbiorców innych niż gospodarstwa domowe. Komisja zarzuca również niepełne wdrożenie przez Polskę wymogów dyrektyw dotyczących wewnętrznego rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej. Najważniejsze zastrzeżenia Komisji w kwestii rynków energii elektrycznej i gazu dotyczą zbyt małego stopnia ich liberalizacji. W swoich pozwach Komisja domaga się nałożenia na Polskę kar finansowych. Prezes URE deklarował wcześniej, że tempo liberalizacji kolejnych segmentów rynku, czego żąda Komisja, uzależnia od wprowadzenia obliga i rozwoju giełdowego obrotu gazem.

Aby jednak uniknąć kar, posłowie zaproponowali przyjęcie najpierw nowelizacji Prawa energetycznego, tzw. „małego trójpaku”. Z założenia ma ona zawierać najważniejsze postanowienia dyrektywy o odnawialnych źródłach energii. Nowelizacja Prawa energetycznego po poprawkach senatu została ostatecznie przyjęta przez sejm w dniu 26 lipca 2013 r.

Co zakłada „mały trójpak”?
Nowelizacja Prawa energetycznego zakłada poprawę pozycji odbiorców energii w relacjach z zakładem energetycznym. Wprowadzone zostaną zasady zawierania umów kompleksowych na zakup energii. Umowy będą mogły być zawierane bezterminowo, a konsument energii będzie mógł w łatwiejszy sposób rozwiązać umowę z zakładem energetycznym – po uregulowaniu należności za zakupioną energię – i w krótkim terminie zmienić dostawcę energii.

W „małym trójpaku” zawarta została również zasada ochrony odbiorcy końcowego, zgodnie z którą gospodarstwa domowe osiągające dochody poniżej przyjętego progu (tzw. odbiorcy wrażliwi) otrzymywać będą refinansowanie w postaci tzw. dodatku energetycznego wynoszącego maksymalnie do 30% kosztów energii. Refundacja kosztów ma być realizowana na poziomie gminnym.

Z regulacji istotnych dla OZE w „małym trójpaku” wprowadzone zostały także zasady certyfikacji instalatorów, które odformalizowano, a także ułatwienia dla podmiotów instalujących mikroinstalacje OZE.

Wprowadzono również zapis, zgodnie z którym wytwarzanie energii elektrycznej (do 40 kW) w mikroinstalacji przez prosumentów, czyli osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, a także sprzedaż tej energii przez te osoby do sieci dystrybucyjnej nie będzie traktowana jako działalność gospodarcza. Energia elektryczna wytworzona w mikroinstalacjach, z założenia bezpłatnie przyłączonych do sieci dystrybucyjnej, ma być kupowana (gwarancja zakupu energii ma być zapewniona z urzędu) po cenie równej 80% średniej ceny sprzedaży energii elektrycznej w poprzednim roku kalendarzowym. Zezwolenie obywatelom na sprzedaż wyprodukowanej przez nich energii do sieci jest małym, ale jednak ważnym krokiem na drodze do rozwoju energetyki rozproszonej w Polsce.

„Mały trójpak” reguluje także kwestię rozwiązywania umów o warunki przyłączenia, zawieranych pomiędzy operatorami sieci dystrybucyjnych i przesyłowych a inwestorami rezerwującymi sobie moce na przyłączenie odnawialnych źródeł energii. Rozwiązanie przyjęte w „małym trójpaku” zakłada, że zerwanie umowy o warunki przyłączenia nie będzie możliwe, gdy niedostosowanie umowy wystąpiło na skutek okoliczności, za które odpowiada strona wnioskująca o zerwanie umowy.

„Mały trójpak” wprowadził także obligo giełdowe, czyli obowiązek sprzedaży części surowca za pośrednictwem giełdy przez firmy obracające gazem, na poziomie 55%. Obligo ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r.

Po przyjęciu nowelizacji Prawa energetycznego zmieniony ma zostać sposób liczenia udziału energii odnawialnej. Zgodnie z zapisami ustawy nowelizacyjnej udział OZE będzie liczony jako iloraz wartości końcowego zużycia brutto energii wyprodukowanej z OZE i końcowego zużycia energii brutto ze wszystkich źródeł.

„Mały trójpak” wprowadził także ulgi w zakresie realizacji tzw. obowiązku OZE dla odbiorców przemysłowych, zużywających do produkcji duże ilości energii elektrycznej – rocznie ponad 100 GWh. W zależności od udziału kosztów energii w kosztach produkcji nie będą oni musieli legitymować się potwierdzeniem zakupu energii ze źródeł odnawialnych (zakupu zielonych certyfikatów), co z założenia ma obniżyć ich ogólne koszty operacyjne. Objęci tym systemem zostali odbiorcy wydobywający węgiel kamienny bądź rudy metali nieżelaznych, prowadzący produkcję wyrobów z drewna – z wyłączeniem mebli, papieru, chemikaliów, wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych, szkła, ceramicznych materiałów budowlanych, metali, żywności.

Jednocześnie obok powyższych regulacji kontynuowane są prace nad tzw. „dużym trójpakiem”, czyli pakietem ustaw dotyczących energetyki i porządkujących ten rynek. Resort gospodarki zapewnia, że intensywnie pracuje nad ustawą o odnawialnych źródłach energii, a jej ostateczny projekt ma być gotowy w sierpniu 2013 r., by we wrześniu trafić do laski marszałkowskiej.

Co w „dużym trójpaku”?
Branża energetyczna jest jednomyślna: ustawa o odnawialnych źródłach energii, która okreś-
li długofalową, stabilną perspektywę rozwoju tego sektora energetyki i wprowadzi elementarny ład prawny, w szczególności w odniesieniu do długofalowej strategii wsparcia dla obecnie funkcjonujących i planowanych do realizacji instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, jest pilnie potrzebna. „Mały trójpak” to bowiem jedynie powierzchowna oraz minimalistyczna transpozycja dyrektywy 2009/28/WE do polskiego porządku prawnego. Zachowuje ona bowiem nieracjonalny i szeroko krytykowany system wsparcia dla odnawialnych źródeł energii, który daje nadmierne wsparcie dla współspalania oraz nie zapewnia realizacji unijnego obowiązku 15-proc. udziału energii finalnej z OZE do roku 2020. Co więcej, „mały trójpak” nie stanowi pełnej implementacji dyrektywy Unii, nie uchroni więc Polski przed groźbą kar ze strony Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości UE.

Przewodniczący Parlamentarnego Zespołu ds. Energetyki uważa jednak, że mimo kilkuletniego poślizgu i zamrożenia rynku OZE, decyzja o opóźnieniu uchwalenia ustawy była słuszna. Jako przykład podaje fotowoltaikę (wytwarzanie prądu elektrycznego z promieniowania słonecznego), której nadmierny rozwój spowodowany systemem dopłat doprowadził do zachwiania rynków czeskiego czy niemieckiego. Jest to jednak pogląd odosobniony.

Z kolei wyłączenie ustawy o OZE z „dużego trójpaku” byłoby zrealizowaniem postulatów innej części środowiska, m.in. Instytutu Energetyki Odnawialnej, który wskazał, że brak tych regulacji sprawia, że inwestycje są zamrożone, a inwestorzy przestają się Polską interesować.

Przedstawiciele branży energetycznej stoją więc na wspólnym stanowisku, że przyjęcie ustawy o OZE mogłoby natychmiast uwolnić ponad 1/6 zielonych certyfikatów, które obecnie otrzymuje stara hydroenergetyka. W kolejnych latach ograniczanie wsparcia dla współspalania mogłoby pozwolić przesunąć na inne technologie dalsze 2/5 z nich. W systemie wsparcia pojawiłoby się więcej przestrzeni na biomasę, biogaz, wiatr, energię słoneczną, czyli podsektory OZE, które są dla Polski ważne zarówno pod względem ekologicznym, jak i strategicznym. Według branżowców drugim ważnym kierunkiem zmian jest wprowadzenie nowego mechanizmu wsparcia małych źródeł – taryf stałych. Szczególnie istotne jest uproszczenie w podłączeniu do sieci instalacji, które służą do produkcji energii na własne potrzeby (do sieci oddawana jest tylko nadwyżka). Doprowadzi to do otwarcia nowego segmentu rynku, który może się szybko rozwinąć.

Zgodnie z projektem ustawy o OZE z dnia 9 września 2012 r. mają znaleźć się w niej rozwiązania dotyczące m.in. inteligentnych liczników i sieci oraz operatora systemu pomiarowego, umożliwiające rozwój rynku energii. Z założenia wszystko po to, by drobni konsumenci i zarazem producenci energii, czyli tzw. prosumenci, mogli inwestować w energetykę.

Projekt ustawy budzi jednak wśród inwestorów z branży energetycznej zasadnicze wątpliwości. Zastrzeżenia dotyczą głównie natury konstytucyjnej oraz obawy, iż naruszone może zostać również prawo unijne. W swojej opinii do projektu ustawy o OZE Polska Izba Gospodarcza Energii Odnawialnej (PIGEO) wyraźnie wskazuje najpoważniejsze zarzuty natury konstytucyjnej i naruszenia prawa gospodarczego.

Czego dotyczą zarzuty względem projektu ustawy o OZE?
W pierwszej kolejności zarzuty dotyczą nierównego traktowania podmiotów, w tym podważającego zaufanie do władzy publicznej odbierania praw nabytych podmiotom już działającym w tych dziedzinach, bez wskazania, jakie istotne przesłanki społeczne i gospodarcze miałyby być w ten sposób chronione, i bez satysfakcjonującego odszkodowania.

Następnie PIGEO wskazuje zarzut nadmiernego ograniczania swobody działalności gospodarczej, w tym administracyjnego regulowania/ograniczania poziomu cen energii, przy utrzymaniu niepewności przyszłych przychodów z tytułu sprzedaży praw majątkowych, jakim są i mają być zielone certyfikaty.

Kolejny zarzut to nieprawidłowości w mechanizmach i określaniu pomocy publicznej, co w konsekwencji może prowadzić do nierównego dostępu do pomocy publicznej oraz do kierowania tej pomocy do źródeł nieuprawnionych, a w dalszej perspektywie narazić zarówno Polskę, jak i podmioty, które z takiej pomocy skorzystają, na zarzut naruszania warunków konkurencji na jednolitym rynku europejskim ze wszystkimi tego dotkliwymi konsekwencjami.

PIGEO wskazuje również, iż brak jest w projekcie przepisów przejściowych w stosunku do inwestycji, których proces realizacji rozpoczął się na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Izba podkreśla, że również poszczególne przepisy i definicje projektu ustawy są nadal niedopracowane i niespójne, projekt nie tylko zawiera liczne błędy techniczne i redakcyjne, ale również istotne błędy merytoryczne. Niektóre zapisy stwarzają też pole do wątpliwości i rozbieżności interpretacyjnych. Wszystko to zwiększa zatem ryzyko inwestowania.

PIGEO stoi na stanowisku, że przyjęcie projektu w proponowanym kształcie nie tylko nie spowoduje utrzymania tempa wzrostu inwestycji w sektorach OZE, które osiągnęły największą dojrzałość technologiczną (mała energetyka wodna, lądowa energetyka wiatrowa, biogazownie), ale wręcz przeciwnie, może przyczynić się do załamania procesu inwestycyjnego w latach 2013–2020. Projekt nie odnosi się bowiem w ogóle do sposobów eliminacji czy łagodzenia zidentyfikowanych już barier inwestycyjnych, w tym dostępności przestrzeni i zasobów oraz technicznych warunków przyłączenia do sieci. Projekt wprowadza natomiast dodatkowe ryzyko regulacyjne w postaci nieprzejrzystego i niegwarantującego stabilizacji i przewidywalności cen systemu przyznawania świadectw pochodzenia, czyli tzw. zielonych certyfikatów, co w konsekwencji może zniechęcać instytucje finansowe do udzielania kredytów dla małych i średnich przedsiębiorców.