Metryczki administracyjne – rewolucja w funkcjonowaniu polskiej administracji?

7 marca 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa1, która potocznie określana jest „ustawą o metryczkach administracyjnych”. Wraz z opublikowaniem ogólnopolskich wzorów metryczki przez Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz Ministra Finansów nie cichnie dyskusja na temat zasadności nowej regulacji. W poniższym artykule autorzy przypominają, w jaki sposób ma funkcjonować ten dokument, oraz podejmują próbę oceny przyjętych rozwiązań.

Geneza regulacji – od odpowiedzialności majątkowej urzędników do metryczki administracyjnej

Od dłuższego czasu można zaobserwować chęć ustawodawcy do usprawnienia sposobu funkcjonowania aparatu administracji państwowej, by był bardziej przejrzysty i bardziej przyjazny obywatelowi. Przejawem tej chęci są konkretne rozwiązania, które konsekwentnie są implementowane do polskiego porządku prawnego. Za jedno z nich z pewnością można uznać Ustawę z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa2, która weszła w życie 17 maja ubiegłego roku („Ustawa o odpowiedzialności”). Wprowadziła ona nowy model odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza w wyniku rażącego naruszenia prawa, które zostało spowodowane działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza. W swoim założeniu nowa regulacja ma przynieść zmniejszenie liczby przypadków łamania prawa przez przedstawicieli administracji publicznej poprzez ich zmotywowanie do staranniejszego wypełniania obowiązków. Kontynuacją i uzupełnieniem Ustawy o odpowiedzialności jest Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa, która wprowadziła do obiegu nowy dokument zwany „metryką sprawy”.

Metryczki administracyjne – ramy funkcjonowania

Wspomniana ustawa nowelizująca Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynację podatkową stworzyła ogólne prawne ramy funkcjonowania nowego dokumentu. W obu tych aktach prawnych został zmodyfikowany odpowiedni rozdział, który przed nowelizacją dotyczył zasad sporządzania protokołów i adnotacji. Nowela dokonała się poprzez dodanie nowego Artykułu 66a w przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Artykułu 171a w przypadku Ordynacji podatkowej. W obecnym stanie prawnym została wprowadzona zasada, że w aktach sprawy administracyjnej i podatkowej zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej, a sama metryka stanowi obowiązkową część akt sprawy i musi być na bieżąco aktualizowana. Uzupełnieniem regulacji kodeksowej i tej zawartej w Ordynacji są przepisy wykonawcze w postaci czterech rozporządzeń (tj. po dwa dla spraw administracyjnych i podatkowych) z początku marca bieżącego roku, wydanych przez Ministra Finansów oraz Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki oraz w sprawie rodzajów spraw, w których wyłączony jest obowiązek prowadzenia metryki sprawy. Co ważne, zgodnie z nowymi przepisami metryczka nie będzie zakładana jedynie dla nowych spraw. Na urzędników został nałożony również obowiązek założenia metryki dla spraw, które w dniu wejścia w życie nowych przepisów były w toku, jednakże w takim wypadku metryka będzie miała ograniczoną treść.

Wzór metryczki, czyli kto, jak, gdzie i kiedy?

Zgodnie z wprowadzonymi przepisami metryka sprawy administracyjnej, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy, a urzędnicy zostali ponadto zobligowani do jej bieżącej aktualizacji. Metryka sprawy prowadzona jest w formie pisemnej lub elektronicznej. W zależności od tego, w której ze wskazanych form dokument jest przygotowany, zasady jej prowadzenia kształtują się nieco odmiennie.

Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw powstaje w systemie teleinformatycznym przeznaczonym do elektronicznego zarządzania dokumentacją, umożliwiającym wykonywanie w nim czynności kancelaryjnych, dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw oraz gromadzenie i tworzenie dokumentów elektronicznych, to metrykę sprawy stanowi widok chronologicznego zestawienia czynności w sprawie, zawierający:

1. oznaczenie sprawy (data wszczęcia lub znak sprawy);
2. tytuł sprawy (zwięzłe określenie przedmiotu sprawy);
3. datę dokonanej czynności;
4. określenie osoby podejmującej daną czynność (nazwisko, imię, stanowisko);
5. określenie podejmowanej czynności;
6. wskazanie identyfikatora dokumentu w aktach sprawy, do którego odnosi się dana czynność.

Z kolei jeśli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie powstaje w systemie teleinformatycznym, to wówczas metrykę sporządza się w formie tabeli, odnotowując w niej poszczególne czynności w sprawie. Tabelę (o szczegółowym wzorze określonym w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy3) można wypełniać odręcznie lub w formie elektronicznej, dołączając jej wydruk do akt sprawy po wykonaniu ostatniej czynności w sprawie lub w razie zaistnienia takiej potrzeby.

Należy nadmienić, że wykorzystanie narzędzi informatycznych w celu tworzenia metryk spraw w postaci elektronicznej jest możliwe pod warunkiem:

1. zapewnienia ochrony metryk elektronicznych przed utratą przez okresowe wykonywanie kopii zabezpieczających na informatycznym nośniku danych, innym niż ten, na którym zapisywane są dane bieżące;
2. zapewnienia jednoznacznego powiązania elektronicznych metryk z nieelektronicznymi aktami spraw, do których się odnoszą;
3. możliwości niezwłocznego odnalezienia i w razie potrzeby wydrukowania żądanej metryki.

Warto nadmienić, że zgodnie ze wskazówkami z ww. rozporządzenia możliwe jest wskazanie znaku pisma lub innego niepowtarzalnego w danej sprawie identyfikatora dokumentu, do którego odnosi się dana czynność. Dopuszcza się również dodatkowe oznaczenie dokumentów w sprawie w celu ułatwienia powiązania ich z wpisem w metryce sprawy; jeżeli podjęta czynność nie wymaga sporządzenia dokumentu określającego tę czynność, to należy odwołać się do dokumentu uprzednio sporządzonego.

Dla porównania, metryka opracowana na podstawie Ordynacji podatkowej również może być wypełniona odręcznie albo przy wykorzystaniu narzędzia informatycznego. W tym drugim przypadku informację o prowadzeniu metryki w tym trybie zamieszcza się w aktach sprawy, a metrykę drukuje się w razie potrzeby w trakcie postępowania podatkowego, w tym na żądanie strony oraz po podjęciu ostatniej czynności w sprawie. Wzór metryki opracowanej na potrzeby Ordynacji podatkowej został określony przez Ministra Finansów w Rozporządzeniu z dnia 5 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy4. Różnicę między metryką administracyjną a podatkową stanowi brak pól „oznaczenie sprawy” i „tytuł sprawy” w metryce podatkowej na rzecz jednego, bardziej skonkretyzowanego określenia „znak sprawy”.

Potencjalne skutki wprowadzenia metryczek dla urzędników i obywateli

Nowe rozwiązania wydają się mieć tyle samo zwolenników, co przeciwników. Z jednej strony urzędnicy obawiają się, że na skutek nowej regulacji przybędzie im dodatkowej pracy nakładającej kolejne formalistyczne obowiązki. Można spotkać skrajny pogląd, że w początkowym okresie funkcjonowania nowego dokumentu może nawet dojść do zaniedbywania dotychczasowych obowiązków i wydłużenia terminów rozpatrywania spraw, gdyż urzędnicy będą się koncentrować na poprawnym wypełnieniu metryki dla nowych spraw, jak i tych, które się już toczą, a także celowo spowalniać proces decyzyjny, tak by przerzucić odpowiedzialność na współpracowników i nie ujawniać się w metryce. Zwolennicy nowej regulacji z kolei twierdzą, że metryka jest krótka i konkretna, a jej wypełnienie nie powinno zająć urzędnikowi więcej niż kilka minut. Z punktu widzenia obywateli przeważają głosy aprobujące wprowadzenie metryki. Regulacja daje nadzieję interesantom, że zniknie anonimowość przy załatwianiu ich spraw, a cały proces decyzyjny stanie się bardziej transparentny.

Podsumowanie – czy zmierzamy w dobrą stronę?

Zasadniczo zmiany związane z wprowadzeniem metryk należy oceniać pozytywnie, jako pewnego rodzaju wskazanie kierunku, dzięki któremu pojawia się szansa na zwiększenie transparentności postępowań oraz wzmocnienie rzetelności pracy urzędników. Można zastanawiać się, czy „ustawa o metryczkach administracyjnych” jest doskonała i jak znajdą zastosowanie w codziennej rzeczywistości takie jej elementy, jak np. kwestia momentu założenia metryki, czy wszystkie prowadzone czynności należy do niej wprowadzać, jak szczegółowo ma być sformułowany tytuł sprawy, czy prowadzenie metryki będzie powierzone jednej osobie, jednakże jak to najczęściej bywa – te kwestie zweryfikuje dopiero praktyka i to ona, wraz z upływem czasu, wykształci określone standardy postępowania w urzędach.